“光伏+農業”用地標準趨緊 項目規劃需權衡多方因素

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隨著碳中和時代腳步的邁進,包括光伏、風能在內的新能源受到越來越多的重視和政策上的支持。以光伏發電為例,在高景氣度的刺激下,近年來并網規模不斷突破新高。分布式光伏的推進帶來了新的需求——用地規模在不斷增加。

“光伏+農業”的模式在助力“雙碳”目標實現的同時,也為鄉村振興戰略賦能。傳統的光伏發電站一般使用工業用地,成本高且資源利用率低;而利用農用地上空鋪設的發電板,不額外占用土地資源,能夠提高土地利用率的同時,還能帶來經濟效益和社會效益。同時,光伏發電也是扶貧工作的一個重要手段。

對于光伏電站的投資方而言,光伏項目建設的前期投入資金大、審批周期長,電站運營壽命往往要達到20年至25年,在用地問題上隱含的風險也有可能阻礙項目進程甚至造成經濟損失。

事實上,隨著土地“三調”(第三次全國國土調查)工作的完成,越來越多的省份開始以“三調”成果為基礎,開展土地相關問題的相關整治。因此,包括涉及耕地、林地、水域的互補項目,也成為重點核查對象。

關于光伏發電項目用地,有一定特殊性,特別是光伏方陣用地,一般會架空布設,一般不會改變原土地用途,特別適合復合用地,比如農光互補、漁光互補、林光互補,或者在建筑物頂部架設等。對于光伏發電用地一般不宜簡單按照建設用地管理,特別是對農光互補、漁光互補、林光互補項目,往往是復合用地,既不改變原有用途,還可以提高土地復合利用率和產出效率。因此,應當合理明確光伏用地政策。

此前,對農光互補等復合用地項目沿用了較長一段時間的合規性文件是原國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局2017年9月發布的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》〔國土資規(2017)8號〕。該文件明確了光伏扶貧項目用地及利用農用地復合建設的光伏發電站項目的用地新規,強調除變電站及運管中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理,利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質。

 “光伏+農業”需要解決光伏電站與農業生產“爭陽光、爭空間、爭土地”的矛盾。盡管各地針對復合型光伏項目的認定標準有所細微的區別,但基本的原則始終貫穿——以農為主,以光為輔。

新的政策正在推行當中。5月17日,國家林業和草原局森林資源管理司下發《關于開展光伏電站建設使用林地書面調研的函》。該文件要求,根據單位裝機容量用地面積標準和光伏電站發展規劃,預測各地“十四五”期間光伏電站建設使用林地需求數量和主要建設區域。要求重點研究“林光互補”用地模式的允許范圍、技術要求與用地政策。

5月24日,水利部發布《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》要求,光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。

與此同時,多地有關嚴格耕地用途的實施意見公布。據不完全統計,2022年以來,包括山東、河北、海南、內蒙古、河南、江蘇、山西等省、市、地區密集發聲。在實施新的光伏用地意見的同時,多地也在開展耕地占用的核查工作。

此前,自然資源部就業內提出的《關于增加光伏用電土地類型的建議》作出回復,將按照工作部署,著力開展以下工作:

一是在各地深入實踐《分類指南》,總結經驗和問題的基礎上,進一步研究探索完善光伏用地的土地用途分類認定,統籌考慮地面集中式和分布式發電項目等不同的用地類型。

二是分布式光伏具有就近開發建設、就近消納利用的優點,具備大力推廣發展的潛力。國家能源局正組織編制《可再生能源發展“十四五”規劃》,提出積極推進“光伏+”綜合利用行動,推動光伏在鐵路沿線設施、高速公路服務區及沿線等交通領域應用,開展光伏走廊示范,鼓勵利用交通基礎設施沿線的空閑土地資源開展土地復合利用和電力就近供應,打造綠色交通設施。下一步,將結合《可再生能源發展“十四五”規劃》,統籌考慮分布式路側光伏用地,適時評估修訂《光伏發電站工程項目用地控制指標》。

三是積極探索建立光伏用地電子檔案,科學評價光伏發電項目的生態環境影響和效益,尤其是部分光伏發電項目具有生態修復效果正向效益,如“光伏治沙”“光伏+生態修復”等新能源項目。

在一地難求、政策收緊的當下,光伏企業需將電站用地合規問題的優先度提級,必須慎重對待涉農、涉水、涉林等項目中的用地問題,在符合現有法律法規的條件下,盡可能平衡多方的權益。

2022年7月7日
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來源:元一能源

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